把“国家账本”置放于人民群众的有效监督之下，需要“刀刃向内”的改革，要致力于“物尽其用”“物尽其效”，要真正按照绩效原则“用之于民”“造福于民”。

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93000∶8，这两个数字的对比折射了过去5年中国财政透明度发生的深刻变化。

2015年财政部首次针对地方预决算公开情况进行了专项检查，这一涉及省市县三级约26万个预算单位的大检查结果显示，2015年度未公开预决算的地方各级部门有9.3万家。而财政部近期发布的报告显示，2020年度应公开预算和决算的单位分别为25.61万家、26.14万家(部门数量因机构改革影响比上年度有所减少)，未公开的各有4家，加起来是8家。

“地方各级党委和政府持续打造‘阳光财政’，基本实现了预决算信息‘应公开尽公开’。”财政部监督评价局相关负责人说，从检查情况看，地方各级党委和政府深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，多措并举推动预决算公开工作，预决算公开管理水平持续提升，预决算公开工作取得显著成效。

2009年，国务院首次公开了经全国人大批准的中央财政收入、中央财政支出、中央本级支出、中央对地方税收返还和转移支付4张预算表。从此，我国从中央机构到基层部门都对预算公开透明作了不同程度的有益探索。2015年预算法首次大修，将“预决算公开”写入法律后，我国省级政府财政透明度进步更是明显。

财政预算事关老百姓的“钱袋子”，是“众人之财，人民之财”。上海交通大学凯原法学院副教授、财税法研究中心副主任王桦宇认为，管住了政府的“钱袋子”，也就管住了政府的权力之源，也就能保障公权力相对谦抑地行使，并将“众人之财”真正按照绩效原则做到“物尽其用”。

他说，“阳光财政”的基本前提和根本目的是在于人民能否充分有效监督政府财政预算管理过程。“毫厘税赋”皆“取之于民”，需要按照“民众之愿”而“善管账本”。

建立制度的笼子

5年时间，很多方面都表明了我国预决算公开的成效。2015年度未公开预决算的地方各级部门为9.3万家，之后连年大幅下降，2018年度以来连续3年均为个位数。财政部逐渐搭建起了省级预决算公开专栏，并将地方预决算公开情况纳入中央财政对地方财政工作考核体系，指导督促地方做好预决算公开工作。

制度的建设极为重要。上述财政部发布的报告中提到，这些年，我国的预决算公开制度体系逐步健全。中央与地方同步发力，顶层设计与有效落实协同推进，构建了科学的公开制度体系。

中国财政科学研究院院长刘尚希曾表示，财政制度这个‘笼子’是可以约束公权的，比如说预算，安排的是公款，预算须经全国人大批准，批准了以后才能执行，如果政府随意地收与支，就意味着没有得到法律的授权，是非法的。“要有效约束公权，必须打造好财政制度这个‘笼子’，建立法治财政，这就是治理公权”。

政府预算专家、上海财经大学邓淑莲教授长期追踪政府预算的透明度，当中每个评价指标的变动，她都十分关注。

她告诉中青报·中青网记者，现代财政预算制度是现代国家制度的最重要组成部分，这是由财政在一个国家治理中的基础和支柱地位决定的。“阳光财政”之所以重要，是因为它是规范公权力、让财政权在“阳光”下运行的唯一有效工具。公开透明的财政预算是现代财政预算制度的灵魂。

这些年，地方各级党委和政府不断创新公开方式、完善公开内容，提升透明度。据了解，目前，各省(区、市)均已建立省、市、县三级的统一公开平台，有的地区还增加了微信公众号推送、发布小视频等公众喜闻乐见的公开渠道。部分地区制定了统一公开模板，针对公众关注的“三公”经费、政府债务、政府采购、扶贫资金等内容规范表述格式，增加可读性和不同地区间的可比性。

上海财经大学公共经济与管理学院从2008年开始连续做了10年的财政信息透明度评估，邓淑莲是课题组的成员之一。回顾这10年的变化，她颇为感慨——课题成立之初，许多人都不理解为什么要做这样一件“吃力不讨好”的事情，“当时很少有人意识到，信息公开是现有政治体制下关住公权力最好的一个‘制度笼子’”。

课题组的评估标准中有一项指标最能反映政府对财政预算透明度态度的转变。课题组在报告中特别加上一个权重为4%、满分为50分的“态度与责任心评分”，以政府部门是否给予财政信息公开申请者反馈为评价标准。课题初始，许多政府及职能部门的此项得分为0，表明他们对此项调查的不理解、不重视。

随后，情况逐渐好转。到2013年第五次评估时，所有省份“态度与责任心”一项再没有0分出现。

邓淑莲说，这些年，各级政府按照预算法和预算法实施条例的要求，大力推进预决算的公开透明，我国的财政透明度建设已进入法治化和规范化的轨道。对于课题组的报告，虽然没有收到过明确的反馈，但“各级政府其实很重视，甚至还会专门把细节要过去看一看”。

“阳光财政”不能流于形式

公开只是第一步，预算的细化、科学化，预算约束的刚性化，是“阳光财政”更深的内涵，这要求账本能让群众看明白、能监督。

财政部在检查中发现，在预决算公开工作中，存在个别部门未公开预决算、部分政府和部门公开不及时、公开内容可读性不够等问题，而“公开内容不完整不细化不准确”更是引起业内的广泛关注。

这当中存在几种情形：有的部门公开内容不完整，数据说明部分缺失；有的部门公开内容不细化，关键信息“一带而过”；有的部门公开内容不准确，表格和情况说明中数据不一致、逻辑关系不清楚。

王桦宇认为，这些政府和部门不仅缺乏对预算法治实质内涵的准确把握，同时还有可能降低民众对政府预算公信力的评价。

他说，预决算公开工作与相关部门治理思维和治理能力的现代化和法治化程度紧密相关。没有公开透明的财政，就难以建立透明、负责任的政府，施策也更难“以人民为中心”。

邓淑莲说，如果公开的内容不完整、不细化、不准确，就会导致公众、人大代表以及其他政府信息的使用者无法获得监督、约束财政权及与个人投资、消费等行为有关的充分的、必要的和有效的财政信息，“阳光财政”就会流于形式。

根据2021年预算安排，政府全年将支出约47万亿元。这当中，无论是政府预算还是部门预算，占预算支出一半左右的各种项目预算还没有公开完整、详细的经济分类信息。邓淑莲说，这类信息表明的是政府如何花钱，即花钱的方式，“缺乏经济分类信息，一个项目应该花多少钱、钱花得是否有效率，是无法判断的”。

这位政府预算专家建议，尽快公开单个项目预算，经济分类公开到类和款级科目，细化公开内容。她说，如果做到项目预算公开，我国的财政透明度将在现有基础上得到更大的提升。

财政部承诺将不断提升地方预决算公开标准化、规范化水平。自2021年起，预决算公开范围下沉到部门所属单位，并要求进一步提升公开质效。财政部继续做深做实预决算公开检查。

针对检查发现的有关问题，财政部在相关报告里表示，将进一步完善地方预决算公开制度，拓展公开范围，细化公开内容。同时，进一步压实地方责任，强化刚性约束，推动地方各级党委和政府将预决算公开工作抓实抓好抓到位。

回顾这些年的预决算公开工作，王桦宇说，取得了长足进步，我国建立了预算透明的基础性指标体系、建立了预算透明的评测分析机制、建立了预算透明的法治化治理框架，但“阳光财政”仍走在路上。

他感慨，把“国家账本”置放于人民群众的有效监督之下，需要“刀刃向内”的改革，要致力于“物尽其用”“物尽其效”，要真正按照绩效原则“用之于民”“造福于民”。

中青报·中青网记者 张均斌 来源：中国青年报 【编辑:蒋妍】

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